REFORMA TRIBUTARIA: LAS QUE YA SE HICIERON Y LAS QUE VENDRÁN

Por Federico Pastrana y Juan Goldman*

 

¿Por qué una reforma tributaria?

Desde varias posiciones ideológicas se sostiene la idea de que la reforma tributaria es una deuda pendiente en la Argentina. Por un lado, hay quienes plantean como preocupación central que la estructura impositiva actual es fuertemente regresiva. Esto se debe al importante peso de este tipo de impuestos sobre el total, entre los que se destaca el Impuesto al Valor Agregado. Este impuesto representó en 2016 un 28% de la recaudación total y carga en mayor proporción a los más pobres, que son quienes más consumen en relación a su ingreso. A nivel provincial, ocurre lo mismo con el Impuesto a los Ingresos Brutos, que también grava la actividad, tiene efecto cascada al cobrarse en cada punto de la cadena productiva y representa un 75% de los recursos propios de las provincias, en promedio. La baja proporción del impuesto a la renta y a la riqueza (i.e. bienes personales) es otro aspecto que termina de configurar la poca progresividad del esquema tributario actual.

Por otro lado, hay quienes hacen énfasis en el déficit fiscal y en la presión tributaria. La existencia de cuentas públicas deficitarias desde el 2010, un gasto público que creció más rápido que el PIB en los últimos años y una alta presión tributaria en comparación con otros países de América Latina se encuentran entre las principales evidencias que explicarían la necesidad de realizar cambios en los tributos. Estos también hacen hincapié en la complejidad del sistema tributario, donde la procedencia de los recursos y el destino de los gastos está definida por un sinnúmero artículos, leyes y cláusulas.

 

¿Qué se hizo en el último tiempo?

Antes de enforcarnos sobre la reforma tributaria, con efectos sobre la laboral y previsional, es importante mencionar que el macrismo ya implementó distintos cambios al Sistema Tributario, los cuales tuvieron como principales beneficiarios al escalafón más alto de ingresos y a los sectores históricamente más productivos. Estas medidas no representaron una solución a la complejidad ni mejora en la progresividad del sistema. Ejemplo de ello son la reducción y extinción de retenciones al agro y la minería, la modificación en ganancias y la eliminación paulatina de bienes personales.

 

Los objetivos de la reforma tributaria

En sintonía a lo anterior, el paquete de medidas presentado en los últimos días, tiene como principal objetivo bajar la presión tributaria a las empresas, sin distinción de tamaño ni sector. Dentro de los cambios más destacados, bajo el argumento de la necesidad de reducir la informalidad en el empleo e impulsar la inversión, se intenta llevar adelante una rebaja generalizada de las contribuciones patronales y una reducción del impuesto a las ganancias reinvertidas. A pesar de que se esgrime que reducir la carga impositiva de las empresas tendrá como correlato aumentos en la inversión, una disminución del trabajo informal y creación de puestos formales (todos puntos que incrementarían la recaudación), hasta en los propios cálculos del Ministerio de Hacienda se reducen los ingresos del Estado y la ANSES. Como consecuencia de ello, puede esperarse una dinámica más fuerte de reducción del gasto y deja entrever cambios en al sistema previsional.

 

El cambio más significativo de la reforma tributaria

El cambio con mayor impacto sobre los ingresos del Estado es la modificación sobre contribuciones patronales. Estas contribuciones las paga el empleador sobre el salario bruto de cada trabajador con una alícuota del 21% (servicios y comercio) o 17% (resto de las actividades). A su vez, hasta un 11,8% de este impuesto puede ser tomado como crédito fiscal, según la zona geográfica del país donde se realiza la actividad.

Los cambios propuestos involucran el establecimiento de un Mínimo No Imponible sobre el salario bruto sobre el que se calcula el impuesto, que alcanzaría los $ 12.000 de hoy en 2022 (se indexa por inflación). Entonces, en cinco años, por un trabajador que cobra $ 20.000 de hoy, el empleador pagará contribuciones patronales sobre $ 8.000. Esto cobra relevancia en una economía donde parte importante de los trabajadores tienen ingresos por debajo de ese monto, aunque la política a implementar afecta lo que se paga por el trabajador de todas las remuneraciones.

A su vez, se estipula un camino donde la tasa de contribuciones patronales pase a ser 19,5% para todas las ramas y se elimina la deducción de las contribuciones vía IVA.

La reducción del costo laboral mediante la disminución de contribuciones patronales fue un mecanismo que ya se utilizó en los 90’ en la búsqueda de aumentar el nivel de empleo. En un comienzo fue para la producción primaria, industria, construcción e investigación y luego se elevó a todos los sectores, aunque en una proporción de la disminución menor a la inicial. Ese período estuvo caracterizado por un empeoramiento de las condiciones laborales acompañado por un aumento del desempleo e informalidad.

Esto se deba a que el mercado laboral no responde en la lógica planteada sino a otra: el aumento del empleo depende principalmente del nivel de producción actual y esperada, lo que está más atado a las condiciones del mercado del bien que se produce que a los costos laborales.

Por otro lado, uno de los argumentos que se utilizan para aplicar esta medida es que existe una elevada informalidad laboral en Argentina y ello se reduciría mediante una disminución de los costos laborales. Por lo tanto, pareciera que el problema de la precariedad laboral estaría vinculado a las regulaciones y los elevados costos de contratación de la mano de obra, es decir, un problema del Estado y no de la estructura productiva, social y laboral. Sin embargo, ni en la historia ni en la comparación internacional esto se evidencia. Por ejemplo, si vemos una fotografía de la informalidad y las contribuciones laborales, se observa que la situación es dispar entre los países y no existe la relación planteada.

 

 

Por último, como se dijo en la introducción, el cambio propuesto en las contribuciones patronales no diferencia entre sectores ni ingresos. Esto resulta totalmente ineficiente e inefectivo. Dado que la informalidad no es homogénea entre sectores ni entre establecimientos chicos, medianos y grandes, de llevarse a cabo esta política se estaría aplicando una misma medida para situaciones totalmente diversas, En este sentido, podría tener más efecto una reducción en las contribuciones en pequeños establecimientos que en grandes, dado que resultaría un impulso a la registración, no sólo laboral sino del total de la actividad. Asimismo, a fin de generar un incentivo a la contratación de nuevos trabajadores registrados tendría más sentido una reducción de contribuciones sólo a los nuevos trabajadores y no a los que ya están incorporados a la planta. En este sentido, tal como está planteada la reforma, los efectos de estas políticas implicarán seguramente más una transferencia de ingresos desde el Estado hacia las empresas que un mecanismo para la generación de empleo en blanco.

Asimismo, la reducción de contribuciones impacta directamente sobre el financiamiento del sistema previsional vía ANSES. Para tomar noción de ello, en 2016, un valor cercano al 40% de los ingresos corrientes de la institución provenían de contribuciones patronales. En un escenario de alto grado de cobertura, la desfinanciación de ANSES impacta sobre el sostenimiento del sistema previsional, en el cual ya resuenan rumores de modificaciones, los que se iniciarían con la fórmula de la movilidad jubilatoria.

A su vez, es de notar que mientras se reducen los ingresos de ANSES, se han aplicado dos políticas que implican un mayor gasto para la institución. En primer lugar, la pensión universal para el adulto mayor, que otorga el 80% de la mínima a todo mayor de 65 años y funciona como una moratoria permanentemente abierta y sin condicionamientos. Ello, representa una exigencia de flujos sin contracara en los ingresos del Estado por aportes, sin poder medir la situación fiscal de cada período, a diferencia de lo que permiten las moratorias. En segundo lugar, se aplicó la “restitución histórica”, que no implicaría muchos esfuerzos fiscales y sólo impacta en el corto plazo.

Además de esta modificación sobre la que hemos hecho foco en la nota, la reforma tributaria incluye otros puntos, entre los que se destacan la deducción del impuesto al cheque a cuenta de ganancias y la reducción de la alícuota de ganancias para personas jurídicas del 35% al 25%. Estos cambios y los restantes, con menor impacto sobre los ingresos del Estado (el impuesto a la renta financiera, la devolución de IVA por inversiones, entre otros) se entienden bajo la óptica de la “devaluación fiscal” que busca aumentar la competitividad de las empresas argentinas a través de la reducción de impuestos, lo cual tiene efectos muy discutibles, en especial mirando la historia.

Es importante decir que la discusión sobre la reforma tributaria coexiste con el reclamo de la Provincia de Buenos Aires por el Fondo del Conurbano, donde la misma demanda una mayor proporción del total de la masa coparticipable. En sintonía a esto último, el resultado final del conjunto de reformas deberá tomar en consideración cómo se haya resuelto dicho conflicto y cuánto impacte sobre la recaudación del tesoro nacional, las provincias y el sistema previsional, lo cual está siendo debatido en estos días.

Todas estas modificaciones, que tienen como lineamiento general la reducción del peso del Estado en la economía, bajo la óptica que mejora las oportunidades para el desarrollo sector privado que derivaría en la realización de mayores inversiones y en la creación de empleo genuino, tendrán como consecuencia otro Estado, donde las probabilidades que se modifiquen y/o eliminen derechos garantizados hasta ahora son altas. Asimismo, las principales medidas planteadas en las reformas, lejos de tener garantizados resultados positivos en el crecimiento de la producción y el empleo, resultan ampliamente cuestionables dado que muchos de sus mecanismos no han tenido buenos resultados en nuestra historia.

 

*Economistas Centro de Estudios “Centro Periferia”.

Nota publicada en la Revista Plan H, leela aquí: Número XV – Revista Plan H

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